导语：

2019年12月，中央经济工作会议首次将“城市更新”作为国家政策提出，标志着其正式进入国家战略层面。2021年，“实施城市更新行动”被写入政府工作报告和“十四五”规划，成为新型城镇化建设的核心内容。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。

本月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》正式印发。这一顶层文件确立战略地位，明确其作为“推动城市高质量发展、满足人民美好生活需求的核心举措”。这也意味着城市更新行动将持续实施，成为长期基础建设投资重点领域，相关企业将迎来市场机遇。本文将简要介绍政策重点内容与相关支持政策，以期为业内人士提供参考。

一、政策梗概

当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期。5月20日发布会上，住房城乡建设部发言人表示，在任务安排上，《关于持续推进城市更新行动的意见》部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设。从系统层面出发，进一步强调改造利用，不仅要改善旧房设施设备性能老化的问题，还要进行功能优化、用途变更，使更新后设施能够真正服务于居民生活品质改善，成为城市开发建设系统中的一环。

《意见》提出的主要目标是：到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

根据目标，《意见》明确了城市更新的八项主要任务，包括：加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。

二、重点新增内容

本次《意见》重点新增内容也围绕好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设核心原则提出：

1. 在建设内容方面，为打造好房子，新增“一项目两方案”（征收补偿与资金平衡方案）要求，优先消除危房、消防隐患打造。为打造“好小区、好社区”服务社区居民，首次将将“完整社区建设”列为行动内容，要求新增助餐、托育、养老设施。强调活化利用，打造“好城区”。新增“保护传承城市历史文化”专项任务，明确禁止以危房名义拆除历史街区，要求建立“修缮责任清单”和“以用促保”机制，从单纯保护转向功能活化。新增“老旧厂区、低效楼宇功能转换”任务，要求通过“大片区统筹”植入新业态，以系统角度考虑，强调历史街区保护与消费场景融合，从单体改造转向片区联动。

2. 在建设过程方面，首次将BIM技术应用写入政策，并强制要求改造项目同步实施节能改造。住建部已启动智能建造产业体系建设，推动机器人施工技术应用。

3. 在资金来源方面，首次提出“鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”，并明确产权人可通过协议方式整合资源、申请政府补贴。居民众筹改造资金，政府按比例配套奖励，形成“政府+居民”共担的新模式。并且首次提出将城市更新项目纳入基础设施REITs试点，支持发行专项债撬动社会资本。

4. 在后期运营方面，要求项目完成后引入专业运营主体，建立维护基金，避免“改造—衰败—再改造”循环。

5. 在项目筹备机制方面，《意见》构建了“体检—规划—实施—运营”全链条机制，强调“无体检不更新”的精准施策。在土地政策方面也进一步突破，允许零星地块协议出让、临时改变建筑功能，支持“边角地”联动开发。

三、市场机遇

1. 房地产行业迎来结构性机遇

《意见》明确提出“从大规模增量建设转向存量提质改造”，这一顶层设计标志着房地产行业的底层逻辑发生根本性转变，房地产行业正经历从“增量开发”向“存量运营”的范式革命。这一转型不仅重构了行业价值链，更催生出万亿级市场空间，全国22万个老旧小区改造需求，年均投资规模超8000亿元。工业遗产活化利用作为《意见》中新增内容，也将成为下一个风口。文件对用地开发指标做出调整，将工业用地容积率上限提升至4.0，释放大量产业空间，将带来千亿级综合服务市场，房地产企业角色从开发商转向服务运营商。根据广州珠江钢琴厂改造案例，项目运营，植入音乐培训、直播基地等业态，单位坪效达周边商场1.8倍。此外，保障性住房建设也将成为房地产企业重要业务之一。

2.建筑行业向智能建造、模块化建筑发展

《意见》明确提出 “强制要求改造项目同步实施节能改造”“推动机器人施工技术应用” 。文件首次将BIM技术写入政策，要求城市更新项目全周期应用建筑信息模型，未来BIM应用将成为项目审批硬性指标，相关BIM研发、BIM技术企业将迎来大规模需求增长。目前上海已试点“无BIM不审批”制度，项目设计效率提升40%，错漏碰缺问题减少75%，有利于降低建设阶段临时修改设计、返工带来的成本损耗。住建部已启动智能建造产业体系建设，推动机器人施工技术应用，相关混凝土3D打印技术、建筑机器人企业将有更多市场机会。同时，"平急两用"设施建设要求催生模块化建筑需求，装配式建筑将在应急领域进一步发展。

3.民生服务业需求进一步扩大

《意见》明确提出 15分钟生活圈内必须配置养老、托育设施，老旧小区改造需同步规划适老化、适儿化设施，据住建部测算，全国需新增社区养老设施23万处、托育机构18万家。这一方面投资规模巨大，符合条件的项目也将获得中央财政、超长期特别国债、地方政府专项债支持，还有社区养老设施REITs等创新模式支持，这一领域支持力度较大。随着设施建设推进，后期运营成为新增长点，社区嵌入式服务、智能养老平台等多元化服务支持不同的养老场景需求，将拓展新的就业机会与消费机会。此外，《意见》提出“动态补贴机制”，根据服务人次调整补贴，进一步提高项目落地可能性。

4.绿色改造提升为刚性要求

《意见》明确提出 “同步实施节能改造”“修复城市生态系统” 等刚性要求，从顶层设计倒逼绿色技术应用。根据住建部要求，新建改造项目100%执行绿色建筑二星级以上标准，既有建筑节能改造覆盖率2025年须达35%。另一方面，对绿色改造的资金支持也有所提高，中央财政对绿色更新项目补助上浮20%，超长期特别国债优先支持光伏建筑一体化（BIPV）、海绵城市等绿色改造领域。建筑光伏一体化、近零能耗建筑改造、海绵城市材料与设备、智慧能源管理系统、建筑垃圾资源化利用等重点领域企业需求将迎来增长，需抓住机遇积极参与城市更新项目。

四、具体支持举措

文件提出，健全多元化投融资方式。

（一）中央投资：

1． 中央预算内投资加大力度。

支持范围：

（1）城镇老旧小区改造。各相关城市（含县城）2000年底以前建成纳入国家计划的城镇老旧小区改造。

（2）棚户区（城市危旧房）改造。各相关城市（含县城）2024年以前纳入国家计划的棚户区改造收尾项目；各相关城市（含县城）经专业机构鉴定的国有土地上C级、D级危旧住房（含C级、D级预制板危房）改造项目，其中优先支持D级危旧住房改造项目；国有企事业单位破产改制、“三供一业”分离移交等遗留的非成套住房。

（3）城中村改造。支持城区常住人口在300万人以上的大城市，其中重点支持主城区的城中村改造项目，改造对象是城镇开发边界内集体用地上的城中村。

（4）城市公共空间改造利用。支持城区常住人口在300万人以上大城市的公共空间提升。

（5）老旧街区（厂区）改造提升。重点支持城区常住人口在300万人以上的大城市推进老旧街区和老旧厂区等公益性设施改造，适当兼顾国家级历史文化名城、国务院认定的老工业城市等其他城市的示范性、标志性项目。

支持标准：

城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造、城中村改造项目，中央预算内投资支持金额原则上不超过项目总投资（符合支持方向的核定总投资，不包含征地拆迁、异地安置费用等，下同）的50%，享受中部地区政策的市县申请额度不超过上述投资的60%。

城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升项目，中央预算内投资支持金额原则上不超过项目总投资的40%，享受中部地区政策的市县申请额度不超过上述投资的50%。

支持方式：

城镇老旧小区改造、棚户区（城市危旧房）改造、城中村改造领域项目主要采取直接投资、投资补助等资金安排方式。城市公共空间改造利用、老旧街区（厂区）改造提升领域项目主要采取投资补助、资本金注入、贷款贴息等资金安排方式。

目前，正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。

2． 超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。

根据《2024年城市更新重点支持领域清单》， 老旧小区综合改造（含适老化改造）、地下综合管廊建设、智慧城市基础设施以及历史街区保护性开发。在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。

3． 中央财政支持。

中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。具体参见财办建〔2025〕11号《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》。

（二）地方投资：

1. 地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用

2. 在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。

3. 具体专项债支持领域：根据国务院关于印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》的通知。地方政府专项债券支持符合条件的保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造项目。

（三）相关政策优惠：

1.落实城市更新相关税费减免政策。

财政部积极落实好税费优惠政策，如企业所得税“三免三减半”，城镇土地使用税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等。

2.鼓励各类主体参与城市更新

鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。

完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

财政部5月20日在发布会中提出，下一步将积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，吸引社会资本、社区、居民等各方面积极参与到城市更新工作中来。金融监管总局将指导金融机构深入理解城市更新行动的内在逻辑，准确把握新特点新要求，按照依法合规、风险可控、商业可持续原则，积极为城市更新行动提供丰富多样、量身定做的金融产品和金融服务，满足不同主体、不同项目、不同阶段、不同环节的金融需求。

本文根据各部委出台政策、官方新闻内容整理。

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